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冲突与调适
作者:朱朝晖    文章来源:中国民族报    点击数:    更新时间:2013-9-6    

 

——“倒逼”势态下非民族自治地方享受民族区域自治政策研究

  民族区域自治是党运用马列主义解决我国民族问题的基本政策,是国家的一项基本政治制度。多年来,我国坚持民族区域自治制度,创造了解决民族问题的中国模式。截至2012年,我国有155个民族自治地方,包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的75%,民族自治地方面积占国土总面积的64%。同时,作为民族区域自治的补充形式,还建有1100多个民族乡。

  上世纪80年代末以来,一些少数民族聚居区要求实行民族自治的呼声一直未绝。同时,在城市化进程加快的背景下,自治县要求修改《宪法》和《民族区域自治法》、建立自治市的呼声也越来越高。受制于法律和制度,这两个呼声一直未有实质性的突破(其间,仅2003年,国务院批撤销北川县设立北川羌族自治县)。在政策与现实需求发生冲突的情况下,民族工作实践在一定程度上突破了政策界线,给予这些非民族自治地方一定范围的民族自治地方待遇,以一种“倒逼”姿态推动着民族区域自治政策作出调适。

  民族区域自治实践在既有政策体系下的创新与发展

  上世纪80年代末以后,民族区域自治政策面临新情况:因为解决民族成分遗留问题,恢复和确认了一批群众的少数民族成分,出现了一些少数民族聚居县;因为行政区划调整,部分地区从民族自治地方划出,成为非民族自治地方;因为经济发展和城市化进程加快,部分民族自治县撤县建市,不再属于民族自治地方范畴。这些地方都希望能够实行或者继续实行民族区域自治政策。在国家民族区域自治政策没有大调整的前提下,相关省、自治区和直辖市从实际出发,在各自的权限范围内,通过不同形式推动民族政策的创新和发展。

  第一,以灵活的措施保障民族区域自治政策的连续性。

  据统计,目前在全国11个省、自治区、直辖市有38个少数民族聚居县(市、区)处于民族区域自治体系以外,但是仍然享受不同类型的民族政策。

  有6个原自治县改建为市(区)后,继续享受不同范围的民族地区政策待遇。其中,辽宁有凤城、北镇两个市,海南有五指山、东方和三亚3个市,重庆市有黔江区。

  有9个县(区)从民族自治地方划归非民族自治地方后继续享受民族自治地方政策待遇。其中湖南有张家界市桑植、永定和武陵源3个县(区),广西有防城区和东兴经济开发区,四川有盐边、米易、仁和及金河口4个县(区)。

  有17个少数民族聚居的县(区)享受民族优惠政策。其中,广西有西林、凌云、资源3个县,湖南有江永、会同、绥宁、石门、慈利、沅陵6个县,河北有滦平、隆化、平泉3个县,四川有石棉、平武、汉源、宝兴、兴文5个县。

  有5个城市民族区享受部分民族政策。在上世纪50年代中期,国家曾建立过城市民族自治区,但没有实行真正意义的民族区域自治。目前,这些地区仍然是城市民族区,享受部分民族政策,包括呼和浩特市回民区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、郑州市管城回族区、开封市顺河回族区和洛阳市瀍河回族区5个城市民族区。

  有1个民族开发区享受部分民族政策。这是新时期在民族工作领域出现的特殊现象。1998年,福建省成立了福安畲族经济开发区(县级行政单位),这也是全国唯一的畲族开发区。

  第二,建立民族镇,丰富和发展了民族乡政策体系。

  不少地方从民族工作的实际出发,丰富和发展了民族乡政策,将其向镇和街道延伸。截至2012年底,有11个省、自治区建立了38个民族镇、49个享受民族乡待遇的镇和8个享受民族乡待遇的街道。

  第三,以文件形式或以地方性法规形式规范享受民族政策的范围和内容。

  不少辖有非民族自治地方的省、自治区、直辖市制定了关于享受民族政策的文件。如广西批准西林、凌云两县自1992年起享受民族自治县待遇。四川石棉、汉源、宝兴、兴文等县也得以享受少数民族地区待遇。1999年,海南决定东方县撤县改市后继续享受民族自治地方的各项优惠政策。

  此外,湖南、海南还以地方性法规的形式对享受民族自治地方待遇加以明确。

  第四,国家层面逐步重视非民族自治地方享受民族政策的问题。

  1993年3月,国务院在北戴河召开的全国区划会议认为:对具备条件的民族地区要求撤县设市的,要从民族地区实际出发,给予支持和照顾。这些精神也在其后的辽宁凤城撤县设市以及湖南省桑植县、永定区和武陵源区享受民族自治地方优惠政策待遇等问题上得到贯彻。

  民族工作实践要求民族区域自治政策必须创新与发展

  民族区域自治政策的创新与发展是民族工作领域解放思想的要求。上世纪90年代以来,我国民族区域自治政策基于3个论断:一是民族识别工作和民族建政已基本结束,今后不再进行新的民族识别,不再批建民族自治地方;二是我国民族自治地方面积已达国土总面积的64%,再批建民族自治地方不利于国家稳定;三是民族地区因为发展水平较低才享受民族优惠政策,发达的民族地区就不应享受民族优惠政策。以这样的论断为政策基础,无疑会束缚政策创新。第一,以依法治国、依法行政的理念审视“两个基本结束”,显然有悖法制精神。“两个基本结束”在当初或许为最佳选择,在当前却不一定是最好的选择。第二,少数民族和民族地区的分布是客观存在的,新建或撤销自治县并不会改变民族的分布状态。民族地区存在的事实不会因为否认或回避而改变,问题也不会因为否认或回避而消失。第三,我国《宪法》和《民族区域自治法》规定了实行民族区域自治的条件和程序,经济社会发展程度不应该成为民族区域自治的前提条件。

  民族区域自治政策的创新与发展是民族区域自治制度自我完善的要求。在不同的历史时期,民族区域自治制度有不同的核心价值取向。新中国成立之初,国家百废待兴,民族区域自治制度主要是解决国家统一和民族团结的政治问题。国家进入建设发展期,发展成为时代主题,民族区域自治制度核心价值便集中体现为发展问题。特别是随着社会主义市场经济体制的建立,民族区域自治制度调整的社会关系也发生深刻变化,作为民族区域自治制度实现载体的民族区域自治政策必须适应新形势、作出相应调整,才能最终推动民族区域自治制度的发展与完善。

  民族区域自治政策的创新与发展是民族法律体系自我健全的要求。目前我国已经基本形成了较为完备的民族法律体系。但是,民族法律体系仍然存在着自我健全的外在需要和内在动力。一方面,《民族区域自治法》、《民族乡行政工作条例》出台以来,我国改革开放不断深化,经济社会日新月异,民族法律法规所调整的对象和关系已发生翻天覆地的变化。另一方面,在民族区域自治实践过程中存在着自相矛盾的问题。比如,国家相关法律确实没有规定自治市的建制,但同样也没有非民族自治地方享受民族自治地方待遇的规定。这些现象的存在无疑会影响法律的严肃性和权威性,必须通过对民族区域自治政策的创新和发展,从根本上解决这些发展中的新问题。

  民族区域自治政策的创新与发展是民族地区加快发展的要求。平等、团结是我国民族政策的核心价值,也应该是民族区域自治政策的核心价值。如果人为设置前置条件,要求发展起来的民族自治地方必须放弃自治与建市,会阻碍民族自治地方向市场经济元素更多的市过渡的热情和通道,抑制民族自治地方的发展。另外,当前不同行政区域的民族地方享受的政策也千差万别。一是政策层级不一。有国务院批准同意的,有省级人民政府批准的,也有省辖市人民政府批准的。二是政策内涵不一。关于享受民族地区待遇的提法多种多样,如“享受民族自治地方的待遇”、“参照民族自治地方继续享受民族优惠政策”、“享受有关少数民族地区的民族政策和优惠待遇”、“享受少数民族地区优惠政策”、“享受民族县待遇”、“按少数民族县对待”等。三是政策效力不一。

  创新与发展民族区域自治政策的路径

  一是考虑增加自治市建制。《宪法》规定“民族区域自治是在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权”,并没有把经济社会发展程度作为实行民族区域自治的必要条件,民族政策与建制市政策是两个体系的政策,完全可以实现有机结合。

  二是对符合建立自治县条件、且有实行民族区域自治意愿的县依法批建自治县。

  三是在不打破现有民族区域自治体系前提下,将非自治的民族地区统一叫做民族县(市、区),作为民族区域自治制度的补充。今后,凡是民族自治县改为市的,也纳入民族市范畴。在取消民族自治县建巿的政策壁垒后,自治县的城市化步伐会逐步加快,全国民族自治地方总量会不断减少,这与当前国家适度控制民族自治地方规模的选择是契合的。

  四是明确民族镇建制。《民族乡行政工作条例》规定,“民族乡的建立,由省、自治区、直辖市人民政府决定”。“少数民族聚居镇的行政工作,可以参照本条例执行。”事实上,这已经给建立民族镇提供了法律依据。应该对《民族乡行政工作条例》进行修改,规定“少数民族聚居的镇,可以建立民族镇”,赋予民族镇更加明确的法律地位。
 
 

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