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城市化进程中如何坚持和完善民族区域自治制度——
民族自治地方行政区划变更的动因、问题与对策
作者:潘弘祥    文章来源:中国民族报    点击数:    更新时间:2013-9-13    

 

  自上世纪80年代后期开始,我国行政区划先后经历了“县改市”、“地市合并”、“撤地设市”和“县改区”等类型的调整。与此相应,一些民族自治地方行政区划或主动变更,或被动调整。笔者通过调研认为,民族自治地方行政区划变更或调整反映了城市化背景下民族区域自治制度进一步完善的必要性。如何在城市化进程中坚持和完善民族区域自治制度,保障聚居少数民族行使自治权,是一个从理论到实践都亟需解决的课题。

  民族自治地方行政区划变更的动因及存在的问题

  如何完善民族自治地方行政区划变更

  我国民族区域自治制度就是实现少数民族实质平等的一个规范综合体,其基本目标在于通过一系列特别措施和优惠政策来保障少数民族政治、经济、社会、文化权利,从而实现民族之间事实上的平等。在政治层面,由于现代民主国家代议制奉行“多数决”原则,人口居于少数的民族必然在政治生活中处于不利地位。因此,社会正义的道德原则要求对这种不公平的情境进行必要的、特殊的补救,由此而产生了少数民族政治上的自治权;在文化层面,通过赋予少数民族发展和使用自己语言文字的权利、保持或改革风俗习惯的自由以及宗教信仰自由来维护少数民族的群体特性和独立存在;在经济社会层面,国家通过实施一系列的财政、税收、金融、民贸等优惠政策发展民族地区经济社会事业,使民族地区尽快改变贫穷落后局面。总之,政治文化领域的特别措施和经济社会领域的优惠政策构成了我国民族区域自治制度的两大基本内容。

  从理论上厘清我国民族区域自治制度的价值内涵、基本目标以及实现路径,是我们分析城市化背景下民族区域自治制度实践出现的诸多问题的基础和前提,也有助于我们对民族自治地方行政区划变更中出现的问题进行分析。

  (一)在《宪法》和《民族区域自治法》中增设“自治市”行政建置

  以《宪法》为依据,以《民族区域自治法》、《地方人大和政府组织法》为主干的我国民族法体系为民族区域自治制度构筑了一套制度性保障机制。如果民族自治地方变更为一般地方,聚居少数民族失去的不仅仅是民族自治地方这一称号,也失去了自治权,失去了作为维护其群体文化特性以及促进自身经济社会发展的制度保障——民族区域自治制度,其结果与我国《宪法》和《民族区域自治法》的基本精神和立法宗旨直接相悖。

  然而随着民族地区经济社会发展的后发优势和比较优势的显现,民族自治地方进入工业化和城市化的快速道,必然会有许多自治州、自治县达到设立地级市或县级市的标准。“如果撤县设市,对于进一步提升城市规模、扩大城市的影响力和对周边农村地区的辐射力,以及在对外交往、市政规划建设方面都有积极的意义,但同时也意味着丧失了民族区域自治的权利;如果保持不变,虽然可以继续享受民族区域自治的权利,但是享受不到设市后带来的种种发展机会。”这凸显出城市化背景下民族区域自治制度在实践中价值内涵、法律规范与社会现实之间的矛盾和张力。如何化解这一矛盾和困境?较为可行的办法就是在民族自治地方中增加“自治市”的建置。因为民族自治地方行政区划变更是满足城市经济发展、人口增长及进一步拓展城市空间、优化资源配置和加速发展的需要,有利于少数民族和民族地区经济社会的更好更快地发展和实现民族平等。因此,城市形态、规模的改变以及行政区划的变更和调整与民族自治地方并不矛盾,城市升级改制与民族区域自治也不冲突。只要民族自治地方成立时的民族基础和社会条件未改变,民族自治地方就不应该撤销。否则,只要民族自治地方走向城市化,自治就随之消失的做法就会动摇民族区域自治这一国家基本政治制度,不利于民族区域自治制度的完善、创新与发展。

  (二)以中央立法形式确立民族区这一城市行政建置的法律地位

  虽然我国《宪法》和《民族区域自治法》并没有规定城市民族区这一行政建置,但在现实政治生活中,城市民族区自新中国成立后一直存在。这些城市民族区包括呼和浩特市回民区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、郑州市管城回民区、开封市顺河回民区、洛阳市廛河回族区。

  城市民族区是我国保证城市民族少数民族平等权利的一种非法律形式的制度安排。1956年,在更改相当于区的城市民族自治区过程中,针对城市民族工作的特点和城市聚居少数民族的要求,国务院在《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》中规定:“过去在城市内建立的相当于区的民族自治区,可以改为民族区。”但是自此以后,国家一直没有以中央立法的形式明确城市民族区的法律地位,也没有像民族乡那样将城市民族区作为一个专门主体给予一定的民族优惠政策,只是部分省市根据本地方城市民族工作的实际情况,出台了一些保障城市少数民族的平等权利的地方性法规。可见,虽然中央层面的立法没有对城市民族区的性质和地位予以明确界定,但是地方各级国家机关“结合各自城市民族区的实际,大胆地进行了城市民族区制度的建设与完善,使城市民族区制度轮廓逐渐清晰”,从而丰富了少数民族实现当家做主、自主管理的制度形式,从法律上保障了城市少数民族平等权利的实现。

  河南、黑龙江等省区关于城市民族区的实践无疑为解决城市化背景下自治县改区后少数民族权益保护提供了一个可借鉴思路。笔者认为,自治县变更为区建制后,可以成立民族区。民族区的建制既可以满足城市结构转型、空间优化和功能重塑等综合效应的需要,又能充分保障城市少数民族自我管理本民族事务、当家做主的权利,但是仅以地方立法的形式规定民族区的性质和地位远远不够。因此,建议国务院制定《城市民族区工作条例》,明确规定城市民族区的性质和地位、确认城市民族区享有县级地方政治和经济社会发展的权利,从而为以后自治县改区提供规范依据。

  (三)规范少数民族享受经济社会发展优惠政策的前提条件

  国家的经济社会方面的优惠政策主要是对经济社会发展落后的少数民族在市场经济竞争中处于不利地位的一种补救,其目的是为了实现民族之间的实质平等,但它的实施是有条件的。由于社会总体资源有限,当少数民族经济社会发展到一定程度,赶上甚至超过大多数地方的经济发展水平,那么这类共同领域的优惠政策就没有必要再执行了。总之,经济社会的发展程度是少数民族是否享受经济社会优惠政策的前提条件。

  《民族区域自治法》第62条规定:“随着国民经济的发展和财政收入的增长,上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。……增加对民族自治地方的资金投入,用于加快民族自治地方经济发展和社会进步,逐步缩小与发达地区的差距。”第69条也规定:“国家和上级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度,帮助贫困人口尽快摆脱贫困状况,实现小康。”这些法律规范已经明确地告诉我们,共同领域的优惠政策主要针对的是经济落后、贫困程度深的少数民族或民族自治地方。笔者认为,如果民族自治地方经济社会发展已经达到较高水平或程度,可以考虑逐步减少扶持力度或者取消经济社会方面优惠政策。当然,这需要在《民族区域自治法》和《实施<民族区域自治法>若干规定》中予以明确。具体而言,如果民族自治地方不再是国家级或省级扶贫开发工作重点县,那么就不再执行享有的民族自治地方经济社会发展方面的优惠政策,以免民族自治地方认为少数民族经济社会发展的优惠政策是一项长期的措施,由此而产生不必要的行政成本。

  (四)实现民族自治地方行政区划变更的程序的具体化

  民族自治地方为促进经济发展,提升城市形象,扩大知名度,调整或变更行政区划以符合民族地区城市化发展的趋势。但如果在未深入细致地做好少数民族干部群众思想工作的情况下,不依照法定程序而撤销民族自治地方或对民族自治地方行政区划进行调整,势必会使少数民族干部群众出现感情上的波动,甚至产生不满和抵触情绪。因此,民族自治地方行政区划的变更和调整应严格遵照《民族区域自治法》和《国务院关于行政区划管理的规定》的相关规范,履行必要的法定程序且须经过上级国家机关与民族自治地方自治机关和少数民族代表充分协商。笔者建议要进一步实现《民族区域自治法》和《国务院关于行政区划管理的规定》相关程序规范的具体化,明确民族自治地方行政区划变更应由党委提议,人大决定以及上级民政部门与民族自治地方的自治机关和少数民族代表共同协商。应举行座谈会和听证会,把民族自治地方行政区划变更程序纳入到依法行政的轨道之中。
 
 

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