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试论哈萨克斯坦移民结构的历史演变
作者:丁佩华    文章来源:世界民族    点击数:    更新时间:2016-5-7    

  18世纪乌克兰哥萨克移民和俄罗斯族人移民给哈萨克斯坦带去了相对先进的生产力,成为哈萨克斯坦最初的“历史移民”。20世纪苏联时期来自其他加盟共和国的移民促进了哈萨克斯坦社会、文化进步和经济发展, 也改变了哈萨克斯坦的民族构成,成为“新移民”的基本组成部分。20世纪90年代是哈萨克斯坦移民结构急剧变化的时期。

  哈萨克斯坦共和国的国土面积为272万多平方公里,它拥有丰富的矿产资源,是中亚地区的领土和经济大国。哈萨克斯坦有131个民族,是个民族构成十分复杂的国家,其中,哈萨克族是主体民族,但历史上俄罗斯族人曾在哈萨克斯坦占据主导地位。哈萨克斯坦国土广阔,但人口稀少,2006年总人口约为1520万人,平均每平方公里不到6人。苏联时期,哈萨克斯坦是苏联的一个加盟共和国; 苏联解体后,哈萨克斯坦成为与俄罗斯、中国等国家为友邻的独立主权国家。

  在原苏联地区,唯有哈萨克斯坦和俄罗斯是人口呈负增长状态的国家,因而客观上存在大量吸收外来移民、促进本国人口发展的要求。在吸收外来移民方面,俄罗斯的优势在于,经济基础和市场条件对境外人口较具吸引力,吸收外来移民的规模较大,来源较为广泛。哈萨克斯坦吸收外来移民也有自己的优势,例如,它的出入境管理相对宽松,外来移民的安置和就业程序相对简便,很少有对外来劳动移民的国别严加限制的情况。另外,哈萨克斯坦于2006年对来自独联体其他国家的非法劳动移民实施限期“合法化”的赦免政策具有人性化特征。从前景看,哈萨克斯坦吸收外来移民的潜力更大: 第一,从某种意义上讲,它本身就是一个移民国家,具备一定的移民社会、文化和心理基础; 第二,外来移民始终没有中断,其间虽然不乏困惑、无序和徘徊,但总体上趋于改善和进步;第三,经济高速增长和实现宏大发展目标需要补充大量劳动人口、不断优化本国的人口结构,但该国人口却呈负增长态势,这就需要接收更多的劳动移民尤其是高素质的移民来加以补充。换言之,没有大量的外来移民,特别是若不能补充大批科技人才,哈萨克斯坦很难有效利用自身的资源潜力,也难以实现政府的社会经济发展战略和可持续发展目标。

  沙俄政权和苏联政权向哈萨克斯坦大规模移民,改变了哈萨克斯坦的人口和民族结构。哈萨克斯坦独立初期出现的国内俄罗斯族人大规模外流和境外哈萨克族人回流浪潮,以及合法、非法劳动移民大量入境等现象,使其国内移民结构趋于复杂。一方面,大量知识分子离境严重削弱了哈萨克斯坦的人才资源和知识财富的基础; 另一方面,接收移民的无序、特别是非法移民大规模流入,则对哈萨克斯坦的政治、经济和社会安全构成现实和潜在的威胁。进入21世纪,哈萨克斯坦的外来移民结构出现改善的趋势。一方面,哈萨克斯坦政府开始加强接收外来移民规范化的制度建设工作,努力修正外来移民结构不合理的状况; 另一方面,以中国等为代表的“远邻”国家的移民开始成为哈萨克斯坦外来移民中的成长要素。从中国迁往哈萨克斯坦的移民具有新型市场意识和观念,带去了市场化的商品和投资,成为哈萨克斯坦发展自身经济的促进因素和与东部、南部国家发展双边、多边经贸合作的重要环节。

  哈萨克斯坦人文学院院士、乌拉尔斯克市历史和考古研究中心主任穆拉特•斯德科夫明确指出:“没有移民就没有国家的社会、经济和政治的发展。”[2]显然,研究哈萨克斯坦外来移民结构的历史演变过程和规律,有助于了解这个国家的民族和人口发展状况; 而哈萨克斯坦的民族和人口发展状况,则关系到哈萨克斯坦的国家政治安全和社会经济发展趋势,以及哈萨克斯坦发展对外关系的取向、意图和目标。

  一、沙俄、苏联时期的“历史移民”和“新移民”

  从沙俄时代算起,境外人口向哈萨克斯坦移民已经有300多年的历史。最初迁居哈萨克斯坦的是来自乌拉尔的哥萨克人,他们不愿受制于沙皇和其他政治力量,游离于各政治势力的边缘和夹缝之中,竭力保留自身原始的独立和自由的生存方式,他们进入哈萨克斯坦后,自由选择居住地。

  不过这部分移民的数量极为有限。历代沙皇政权都难以使哥萨克人归顺,只能通过安抚手段控制和利用他们,并防范他们进入莫斯科以东地区肇事。

  沙俄政权有组织地向哈萨克斯坦移民主要出于巩固新扩张的领土之目的。早在14世纪末,沙俄政权通过向外扩张,使疆土扩大了400倍,为了保护这些领土,沙俄政权将国内大批居民驱赶到新开发的边境地区与异域边民杂居,并努力使移民速度超过领土扩张速度。在18世纪初到20世纪初的200年中,俄罗斯共有1500万居民被迁往边境地区,移居的范围从高加索地区到包括哈萨克斯坦在内的中亚南部,从西部边境到远东沿海地区,移居的主要对象是农民 随着沙俄领土的进一步扩张,大量的俄罗斯族人被迁往边境地区,这也是苏联解体后在俄罗斯联邦境外存在大量俄罗斯族人的原因之一。19世纪80年代前半期,沙俄政权还批准中国新疆的维吾尔族人和天山东部地区的东干人共9572个家庭、453773人移居哈萨克斯坦。其目的在于削弱中国西部的劳动力资源,并把这些中国移民武装起来反对中国此外,在18世纪哈萨克族人与厄鲁特蒙古人的战争和18—19世纪哈萨克族人反对沙俄统治的战争中,许多哈萨克族人移民到境外,成为最初流亡海外的哈萨克斯坦侨民。

  总体上,这一时期哈萨克斯坦的外来移民结构较为简单,外来移民以农民为主。移民行动主要体现沙俄政权的权威和意志,这些移民的权利由沙皇政权控制,他们或被允许在异地居住一定期限后返回,或被永远取消返乡资格。

  向哈萨克斯坦大规模移民始于20世纪前期,移民的性质和目的也发生了变化。1926年,苏俄有160万无地农民为了获得土地和逃避饥荒而移居哈萨克斯坦,使哈萨克斯坦人口增加了约1 /4 ,其中大部分移居者来自俄罗斯中部地区、伏尔加河沿岸以及乌克兰,少部分来自西伯利亚、乌拉尔、白俄罗斯和中亚地区。30年代,随着哈萨克斯坦工业发展和开建铁路,苏联政府曾组织了50万人移居哈萨克斯坦。不过,集体化运动和随之而来的大饥荒使约130万人离开哈萨克斯坦。二战期间,居住在其他地区的哈萨克族人被大量遣返和俄罗斯族人大规模向哈萨克斯坦疏散,使得哈萨克斯坦的人口再度迅速增加为了防止车臣地区发生叛乱和防范北高加索被德国法西斯利用,苏联 内务人民委员部于1944年2月对车臣和印古什的居民采取全体迁移到哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦的措施,共迁居民52万多人(其中有9万多名印古什人) 。直到1956年,苏联政府才在不给予任何财产补偿的情况下允许他们返乡,返回者近24万人。[除车臣人和印古什人外,第二次世界大战期间从其他地区移居哈萨克斯坦的人中在战后有200多万人返乡,但也有相当多数量的人定居哈萨克斯坦。与此同时和稍后,又有170万俄罗斯人和乌克兰人被动员到哈萨克斯坦垦荒,另有数千名专家和技术工人在20世纪60—80年代移居哈萨克斯坦从事工业和国防建设。70年代以后,从苏联其他地区向哈萨克斯坦移民的增长幅度逐渐减缓,例如, 1970—1979年间,在哈萨克斯坦的俄罗斯族人移民增加46. 93万人, 1980—1989年间增加的数量则为23. 64万人。相反的情形是,从70年代开始,移民家庭中的年轻人纷纷离开哈萨克斯坦,例如,在1970年到1980年的10年多时间里,离开哈萨克斯坦的青年有50万人。沙俄时期,哥萨克移民给哈萨克斯坦带去了相对先进的生产力; 而沙皇政权因殖民扩张的需要而向俄、哈边境地区移民,这些移民在边境地区与哈萨克族人混居,则使两族之间社会、文化交流和融洽度得到加强。这些人是哈萨克斯坦的“历史移民”,他们经过在哈萨克斯坦的多代延续,在很大程度上已融入当地社会和文化。这些“历史移民”的后裔在俄罗斯已经没有亲戚或亲缘联系,其中许多人因为族际通婚等原因已经完全融入哈萨克民族,他们不仅是哈萨克斯坦民族和人口的重要组成部分,而且成为哈萨克斯坦经济、社会、文化发展的基本力量之一。“历史移民”使哈萨克斯坦人口数量和民族构成发生变化,也使一部分原本生活在边境地区的哈萨克斯坦本土居民被迫向哈内地移居。“历史移民”的生活方式和居住环境相对稳定,拥有较好的地理位置和生产条件,但并没有明显的城乡和职业区分。

  如果说20世纪20年代俄罗斯向哈萨克斯坦大规模移民是社会制度转换以及由天灾引发的特殊现象,那么二战时期苏联向哈萨克斯坦大规模移民,则是具有抵御外敌、保卫国家、促进边远地区经济发展、解决苏联粮食供应问题、建设纵深国防体系、建立稳定的后方基地等一系列现实和战略意义的重要举措。相对于20世纪以前的“历史移民”, 20世纪以后的移民属于“新移民”范畴,而且“新移民”的绝大部分也是俄罗斯族人。“新移民”对哈萨克斯坦的发展产生了积极的和消极的双重影响: (1)积极影响: 第一,“新移民”在促进哈萨克斯坦农业发展的同时,为其奠定了工业发展的基础; 第二,“新移民”在将哈萨克斯坦建成苏联国防后方基地的同时,为哈构建了最初的国防体系和基础; 第三,“新移民”在哈萨克斯坦发展苏联教育、文化体系的同时,也为哈萨克斯坦培养、积累了知识人才和科学技术资源。(2)消极影响: 第一,“新移民”的流动性过大,生活和工作处于相对不稳定状态,影响哈萨克斯坦社会经济可持续发展的潜力; 第二,俄罗斯族人移民在工业、国防和科教领域占主导地位的状况造成哈萨克斯坦土著居民对俄罗斯族人的知识依赖,而他们的文化背景则对哈本土文化造成挤压和冲击; 第三,形成明显的“新移民”影响区域。

  “新移民”不但改变了哈萨克斯坦的人口数量和民族构成,而且改变了哈萨克斯坦的经济、社会和文化结构; 他们的到来改变了哈萨克斯坦落后的经济基础,但也削弱了哈萨克斯坦的社会和文化传统。“新移民”的结构较为复杂: 从民族构成看,它含有俄罗斯、哈萨克、乌克兰、乌兹别克、日耳曼和鞑靼等民族(这也是现代哈萨克斯坦的主要民族或人口相对较多的民族) ; 从受教育程度看,受过高等教育和中等教育的人占很大比重; 从所从事的职业看,工人、职员、专家、技术人员占一定比重; 从地区分布看,多数“新移民”分布在城市和工业相对发达的北部地区; 从族缘、亲缘关系看,“新移民”不但与哈萨克斯坦的本土人口产生愈益增多的亲缘关系,而且与俄罗斯联邦保持着千丝万缕的族缘和亲缘关系。

  总之,一方面,大量人口包括科技人才移居哈萨克斯坦,对哈萨克斯坦人口的增长、社会和经济的发展产生了深远的影响; 另一方面,在经历了民族解放战争、内战、农业集体化、工业化、反苏暴动、二战等一系列事件以及部分哈萨克族人作为劳动移民在20世纪60—90年代移居欧洲和北美之后,哈萨克族人在哈萨克斯坦总人口中所占的比重大幅度下降,其在哈萨克斯坦的社会影响、地位和作用均有不同程度的下滑。

  二、20世纪90年代外来移民结构的复杂化

  20世纪90年代初苏联解体,这不但改变了哈萨克斯坦的政治、经济、社会和文化环境,而且彻底改变了其所在地区的地缘政治和经济状况,改变了它与其他独联体国家之间的传统的经济联系和人民交往方式,从而亦使外来移民结构复杂化。首先,在国家和社会制度转型的大框架下,哈萨克斯坦在尝试向市场经济过渡、进行所有制结构改造的同时,开始致力于构建新的政治、经济、社会和文化关系,着手筹建发展经济所不可缺少的金融市场、商品市场、服务市场和劳动力市场,期待以此促进与其他国家的人员交往、劳动力自由流动、商业流通等。其次,除了自身转型以外,与独联体其他国家一样,哈萨克斯坦还需要实现与“近邻”和“远邻”国家的人员交往和交流关系正常化,为此需要制定一系列相应的移民法律和制度,需要建立与邻国的移民协调机制。但在20世纪90年代初期,刚刚独立的哈萨克斯坦所进行的史无前例的制度改革遭遇了一系列挫折,经济建设处于危机之中,涉及移民领域的相关制度建设处于起步阶段。在旧的移民体系已经瓦解、新的移民制度和实施机制尚不健全的情况下,移民活动趋于无序和失控。再次,苏联解体使中亚地区的安全问题愈 益显露,使得哈萨克斯坦非法外来移民流与20世纪90年代中后期“三股势力”在中亚地区的猖獗活动相联系,对国家和地区安全产生现实和潜在的威胁。

  这一时期,哈萨克斯坦移民领域的消极现象之一是居住在哈萨克斯坦的人口大量外流。出境的主要是俄罗斯族人(占58% ) ,其次是日耳曼人(占19% ) 。有资料记载, 1989—1999年期间,哈萨克斯坦的离境移民总数高达350万人,出、入境移民相抵,净流出量为210万人。这项统计与哈萨克斯坦政府2001年10月发布的一份文件的统计数据大致吻合,该文件显示, 1991年至2000年哈萨克斯坦出、入境移民相抵,净出境移民为200万人。整个20世纪90年代,哈萨克斯坦出境移民和入境移民总数接近500万人,移民流动规模相当于哈萨克斯坦总人口的1 /3。大量人口外流,无论是对哈萨克斯坦的国家人口安全还是对发展经济而言,无疑都是极为不利的,甚至可以说是灾难性的。首先,这使得哈萨克斯坦人口在十年里不升反降。1989 年哈萨克斯坦总人口为1619. 91万人, 1999年减少到1495. 31万人,十年间减少了124. 6万人,减幅高达8%。其次,俄罗斯族人大规模离境带走了大量青壮年劳动力,其比重占俄罗斯族人离境人数的60%多,从而使哈萨克斯坦十年里损失了200万熟悉国情的有劳动能力者。再次,俄罗斯族人大规模离境使哈萨克斯坦失去了大量的知识精英和专家、技术人员,使哈萨克斯坦的科技发展潜力明显减弱。虽然在流入的移民中俄罗斯族人也占有相当比重(占48% ) ,但流入的绝对量大为减少,而且这些移民的成分、性质和目的明显不同于以往的俄罗斯族人移民。

  20世纪90年代的移民政策改变了哈萨克斯坦外来移民的构成,而且形成三种并行的不同趋势。首先,哈萨克斯坦在独立后就采取了吸收独联体国家、土耳其、中国和蒙古等国的哈萨克族人迁往该国定居的措施,使迁居哈萨克斯坦的哈萨克族人数量逐渐增加。其次,中亚其他国家(如乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦)的劳动移民开始成为哈萨克斯坦外来劳动移民的主要组成部分,这部分移民中的大部分人受教育程度和职业技能水平都较低,在哈萨克斯坦只能从事简单劳动,他们中的大部分人属于从事季节性打工的短期往返移民。再次, 20世纪90年代前期出现了来自俄罗斯、土耳其、伊朗、中国和德国的商业移民。

  哈萨克斯坦移民结构之变化的积极意义在于: 首先,境外哈萨克族人的回迁对哈萨克斯坦加强本土文化建设具有重要意义,而俄罗斯族人的大量离境又恰好有助于此项建设。其次,来自俄罗斯、中国等国家的商业移民在一定程度上给正处于经济体制转型中的哈萨克斯坦市场带来活力。

  在20世纪90年代进入哈萨克斯坦的俄罗斯移民中,从事商品交易的个体户占很大比重,他们所交易的商品中有1 /3来自俄罗斯。20世纪90年代初,中国一些从事商贸的个体户开始将中国生产的 商品大量销往哈萨克斯坦,其中一些人成为哈萨克斯坦立国初期中国移民的一部分,不过,由于哈萨克斯坦对接收移民有相应的要求,故这部分移民的数量不多。再次,大量俄罗斯族人离境在一定程度上减轻了处于经济危机阶段的哈萨克斯坦就业、社会保障等方面的压力; 而中亚其他国家劳动移民的进入则在一定程度上使哈萨克斯坦得以补充必要的劳动力,中亚其他国家开始成为哈国调节劳动力供需的“蓄水池”。

  这一时期的最大问题是外国人通过伪造证件、偷渡等方式非法移居哈萨克斯坦。独联体国家在1992年联合签署免签证协议使哈萨克斯坦国界近于虚设。这些非法移民的数量难以准确统计。

  俄罗斯的一项研究表明,仅2000年进入哈萨克斯坦的非法移民就有27万人,整个90年代累计非法移民达400万—450万人。非法移民的种类很多,主要有四类。第一类为非法劳动移民。20世纪90年代进入哈萨克斯坦的非法劳动移民主要来自乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦等中亚国家。这些国家和哈萨克斯坦一样也正处于制度转型的困难时期,不同的是,这些国家或因地少人多劳动力过剩,或因内战民不聊生,国民纷纷出国求生。其中一部分人选择去俄罗斯联邦谋生,另一部分人则选择哈萨克斯坦作为自己避难的目的地。一则,哈萨克斯坦与本国临近; 二则,容易入境; 再则,哈萨克斯坦地广人稀,就业机会相对较多。因哈萨克斯坦接收移民的额度限制或为了减少出国打工的成本,他们中的很大一部分人选择非法入境打工的途径。被雇用的非法移民不但劳动强度大、劳动条件恶劣、报酬低,而且得不到任何法律保护和社会保障。同时,由于他们处于“地下”状态,法律难以对其加以管束,因而成为哈萨克斯坦社会现实和潜在的犯罪源。第二类为非法过境移民。由于哈萨克斯坦独特的地理条件,使其成为非法移民的重要过境地点之一。这些非法过境者中既有来自“近邻”国家的,也有来自“远邻”国家的,他们的目的地是欧洲国家或中东国家。来自中亚国家的非法过境移民往往由其本国“蛇头”牵线,在支付昂贵的费用之后,“蛇头”为他们伪造出入境所需的所有文件或帮助他们偷渡。第三类为难民。20世纪90年代,塔吉克斯坦、阿富汗的内战以及高加索地区的民族冲突造成大批难民外流,其中一部分进入哈萨克斯坦。

  1999—2000年吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦因政局不稳,也造成大批难民涌入哈萨克斯坦,成为哈萨克斯坦境内非法移民的一部分。第四类为犯罪分子。这是非法移民中对哈萨克斯坦社会和国家安全造成现实和潜在危害最为严重的一部分人,其中的一些人从事贩卖人口的活动,例如,他们将从中亚其他国家诱骗的妇女在过境哈萨克斯坦后卖到欧洲或中东地区。另一部分人是毒品贩子,阿富汗和塔吉克斯坦等国的贩毒分子将哈萨克斯坦作为运输产自阿富汗的毒品的中转站,通过与哈萨克斯坦相连的俄罗斯边境城市进入乌拉尔、西伯利亚和其他地区。1999年,俄罗斯边境部队截获的毒品中有90%来自与哈萨克斯坦接壤的俄罗斯边境城市。 此外,中国的“疆独”分子将哈萨克斯坦作为其从事分裂活动和支持车臣、阿富汗“三股势力”从事恐怖主义活动的重要基地。例 如, 2000年,一些“疆独”分子在哈萨克斯坦短期逗留后作为雇佣兵进入车臣,参加车臣非法武装,从事恐怖主义活动,被俄罗斯武装部队在车臣抓获。20世纪90年代大量出现的非法移民现象给哈萨克斯坦的经济、政治安全带来威胁,反映了这个国家自身经济发展的艰难和苏联解体的“后遗症”。不过,伴随这个过程的是哈萨克斯坦经济在持续6年急剧下滑后出现恢复性增长,并在新世纪进入持续高速增长期。换言之,非法移民并没有对哈萨克斯坦经济造成严重后果,而且20世纪90年代中期中亚地区的恐怖主义势力急剧膨张,进入哈萨克斯坦的非法移民的规模也迅速扩大,这些同样没有对哈萨克斯坦政治和社会安全造成直接的严重后果。之所以如此,有几个主要原因: (1)经济方面。哈萨克斯坦具有苏联时期建立的相对发达的工业和农业基础,而广袤的领土、丰富的矿产资源和稀少的人口在客观上为非法劳动移民提供了谋生空间,即使在经济处于危机边缘的阶段,哈萨克斯坦对非法劳动移民仍然有市场需求。

  一则,较之合法劳动移民,非法劳动移民因雇用成本低,所以更让雇主青睐; 二则,经济转型阶段派生的灰色经济领域是可以容纳大量非法劳动移民的“海绵体”。(2)政治方面。哈萨克斯坦有一个高度集中而又较为稳定的总统制政权,即使在经济最困难的20世纪90年代前期和中期,这个政权也保持着对国内政局的有效控制。( 3)在国家安全领域,哈萨克斯坦缺少发生民族冲突或分离的主体条件。哈萨克斯坦虽然有着众多民族,但只有哈萨克族和俄罗斯族居于举足轻重的地位,这两个民族的人口数量占哈萨克斯坦总人口的近85%; 其他稍有影响的民族不足十个,其人口占哈萨克斯坦总人口的10%左右; 而哈萨克斯坦其余120个民族的全部人口只占全国总人口的5%。 这样的民族结构及其在哈萨克斯坦社会中所反映出的极为悬殊的社会影响力,使得非法移民中的犯罪势力和恐怖主义势力的能量受到抑制。此外,国家政权以哈萨克族人为执政主体,宗教势力得到有效控制,从而使外部的激进宗教势力难以在哈萨克斯坦形成制造动乱的条件和气候。

  三、移民政策的完善和移民结构的优化

  哈萨克斯坦社会经过20世纪90年代的剧烈变动,其移民结构在新世纪初趋于稳定和改善,原因在于: 第一,哈萨克斯坦经济在上世纪90年代经过滑坡、萧条到恢复性增长后,在新世纪初进入迅速发展阶段。第二,虽然新世纪初哈萨克斯坦的人口形势依然严峻,但明显好转,由负增长转为正增长。第三,移民方针、政策和措施得到调整和完善,整治非法移民的力度加大。第四,哈萨克斯坦移民结构中积极的成长性因素得到维护,移民结构出现优化趋势。

  哈萨克斯坦移民制度的构建始于上世纪90年代初。在移民制度建设初期,主要迫于应付当时的社会、经济形势和出多进少的人口外流压力,缺乏政策的系统性。同时由于对新的移民形势及其演变趋势缺乏认识和评估,出台的许多移民政策和措施与现实不相适应,难以起到预期的作用。正如哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫所指出的,当时的哈萨克斯坦还未做好准备,缺乏经验和知识,无法左右极其脆弱、极不稳定的局势。[17] 当时存在的主要问题有: 首先,宪法原则与政府相关职能部门的行政管理不吻合。宪法确认公民拥有自由居住权和自由出入境权,为哈萨克斯坦国内各族人民提供了自由移民的便利条件, [18]但也对相关职能部门的管理工作造成了障碍,使其无法控制公民向境外移民,这在20世纪90年代严重削弱了哈萨克斯坦的人力资源; 宪法允许公民在境内自由移居,这也为非法入境移民滞留提供了隐蔽空间,而政府相关职能部门对非法移民的监督低效甚至失控。其次,国际免签证协议与当时哈萨克斯坦所处的客观环境不吻合。苏联解体后, 1992年10月9日包括哈萨克斯坦在内的大部分新独立国家签署了各国公民在独联体范围内入境免签证的协议,目的是为了不使苏联解体后独联体各国公民固有的跨界交往和联系中断或受阻,旨在反映签署协议的各国政权建立公民社会制度和维护人权自由的政治意志,体现了历史的进步,但也在很大程度上为独联体其他国家的公民非法进入哈萨克斯坦提供了便利条件。

  不过,有一条移民原则是哈萨克斯坦政权从立国之初就确认并始终坚持的,即积极鼓励境外哈萨克族侨民返回哈萨克斯坦定居。目前,居住在哈萨克斯坦境外的哈萨克族侨民总共有450万人,分布于40个国家,哈萨克斯坦政府指望通过各项优惠政策和措施吸引他们中尽可能多的人返回哈萨克斯坦定居。哈萨克斯坦政府于1992年6月26日颁布的《入境移民法》是贯彻这一立场的重要法律,它强调“居住在国外的同胞可以自由地返回自己的祖国———哈萨克斯坦共和国”,并确认对曾因各种原因被迫离境的哈萨克族“遣返者”和“难民”提供财政补贴和住房。[ 1992年10月在哈萨克斯坦举行的世界哈萨克族人大会制定的基本文件,进一步阐释了哈萨克斯坦政府对吸收境外同胞回国或回迁的立场。在贯彻这一方针的第一个十年里(1991—2000年) ,哈萨克斯坦共吸收了哈萨克族人移民家庭42387 家共计183652 人。 1997 年12 月13 日颁布的《居民移民法》是对1992年移民法的修正和补充。该法强调“调节居民移民领域的社会关系,确定移民过程的法律、经济和社会基础,为那些返回祖国的人们和家庭在新的居住地创造必需的生活条件”。]该法律关注的重点仍然是入境的哈萨克族人移民,对移民类型和概念加以细化,对出入境移民的条件、审批程序以及入境移民的管理进行规范。不过,该法律关于入境定居移民和劳动移民的规定的范围仍然十分狭窄,前者主要针对从国外返回的哈萨克族人,后者主要针对根据哈萨克斯坦与独联体其他国家及国际组织签订的相关协议或合同入境的打工者。同时,对出境移民也有了限制性规定,例如禁止掌握国家机密者移居境外。

  成为移民管理的主要目标; 第二,移民工作与国家人口增长、人口安全紧密结合;第三,强调要保证入境移民的质量; 第四,移民安置工作被纳入国家至2030年的社会经济长期发展战略。为此,哈萨克斯坦增加对移民安置的财政投入,并制定规划对入境移民按地区社会经济发展的要求进行合理安置; 在通过竞争有选择地吸引更多境外知识分子到哈萨克斯坦定居的同时,加强对知识人才外流的控制; 愈益重视对外来劳动移民的管理,同时积极解决非法外来劳动移民问题。哈萨克斯坦的移民制度逐步完善,移民政策更具可操作性。

  积极的移民政策产生了积极的效应和阶段性结果。第一,入境的哈萨克族人移民数量明显上升。在2001年至2007年6月的六年多时间里,入境移民家庭超过10万个,流入移民数量超过40万人,入境移民家庭和流入移民的数量均比前十年增加了一倍。第二,从2004年起,移民由“逆差”

  进入21世纪以后,为了适应本国经济快速增长的需要,哈萨克斯坦的移民政策愈益与国家人口发展政策相联系,即移民政策的完善与促进国内人口稳定和增长挂钩,对移民领域的规划进一步加强,主要制定和颁布了四项重要文件: (1) 2000年9月5日哈萨克斯坦政府通过的《移民政策构想决议》。该决议对过去十年人口、人才大量外流和人口持续下降等情况进行了全面分析,强调综合解决非法移民的重要性。提出的任务是: 第一,通过加强国际合作减少非法移民; 第二,完善入境移民的社会保障制度; 第三,采取措施减少出境移民的数量,尤其要防止知识型人才流失,强调是否允许移民离境要考虑国家经济利益和保护国内劳动力市场的稳定。(2) 2001年10月29日哈萨克斯坦政府颁布的《2001—2010年移民政策纲领》。其基本方针包括: 第一,减少人口外流,协调和控制入境的合法及非法移民; 第二,促进入境的哈萨克族人移民加速融入社会; 第三,入境移民的安置与经济稳定增长相适应; 第四,恢复哈萨克斯坦作为“丝绸之路中心”的地位。该纲领明确将引进移民与改变国内人口负增长状况相联系,将引进移民工作的健康发展与哈萨克斯坦至2030年的社会经济发展长期战略相结合。 (3) 2006年7月4日哈萨克斯坦议会通过的《非法劳动移民合法化法》。根据这项法律,哈萨克斯坦允许来自独联体国家的在哈非法劳动移民或其雇主在2006年8月1日至12月31日的三个月内向地方内务机关提出合法移民申请,在得到批准后,非法劳动移民可转为合法劳动移民,免除其刑事责任,并允许雇主与他们签订最长期限为三年的劳动合同。(4) 2007年8月28日颁布的《哈萨克斯坦2007—2015年移民政策构想》总统令。这项文件旨在完善对哈萨克斯坦接收移民过程的管理,将增强国家竞争力与增加人口数量、提高人口质量相联系,将吸纳移民与吸收对象的学历、职业、投资和金融潜力相联系。该文件建立在哈萨克斯坦至2030年的社会经济发展长期战略的基础之上,并在分析过去入境的哈萨克族人移民在适应环境和实现与社会融合方面存在问题的基础上,提出相应的解决途径和要求: 第一,进一步采取非法劳动移民合法化的措施,最大限度地压缩非法移民; 第二,优先吸收国家战略部门所需人才,简化高技术人才的入境手续; 第三,移民安置与国家农业发展纲领、至2015 年的地区发展战略相适应,等等进入新世纪以后,哈萨克斯坦的移民政策在深度和广度方面具有明显不同于以往的特点: 第一,移民“顺差”成为移民管理的主要目标; 第二,移民工作与国家人口增长、人口安全紧密结合;第三,强调要保证入境移民的质量; 第四,移民安置工作被纳入国家至2030年的社会经济长期发展战略。为此,哈萨克斯坦增加对移民安置的财政投入,并制定规划对入境移民按地区社会经济发展的要求进行合理安置; 在通过竞争有选择地吸引更多境外知识分子到哈萨克斯坦定居的同时,加强对知识人才外流的控制; 愈益重视对外来劳动移民的管理,同时积极解决非法外来劳动移民问题。哈萨克斯坦的移民制度逐步完善,移民政策更具可操作性。

  积极的移民政策产生了积极的效应和阶段性结果。第一,入境的哈萨克族人移民数量明显上升。在2001年至2007年6月的六年多时间里,入境移民家庭超过10万个,流入移民数量超过40万人,入境移民家庭和流入移民的数量均比前十年增加了一倍。第二,从2004年起,移民由“逆差”转为“顺差”。入境移民净增长率由2004年的2. 6%上升到2006年的33. 5%。第三, 2006年实施的非法劳动移民合法化政策使16. 45万非法移民在短短90天时间里获得合法身份。这意味着哈萨克斯坦的移民方针和政策趋于成熟,移民结构得到优化,哈萨克斯坦人口在从1993年起连续十一年下降之后,于2004年起进入持续增长阶段。但是,如何进一步克服非法移民入境、人才外流等消极现象,进一步扩大移民潜力,从而扩大人口增长潜力和社会经济发展潜力,仍然是哈萨克斯坦政府急需解决的重要问题。虽然哈萨克斯坦已经制定了促进移民结构优化的中期计划,但在具体实施过程中仍然面临各种问题和挑战。

  四、哈萨克斯坦优化移民结构的前景

  近期,哈萨克斯坦优化移民结构面临新的挑战。首先,境外哈萨克族人的回归潜力有限。吸引境外哈萨克族人归国是哈萨克斯坦政府吸收移民政策的重点,它比俄罗斯联邦在2006年实施的吸引境外俄罗斯族人回国的政策早了十五年。哈萨克斯坦政府之所以重视吸引境外哈萨克族“遣返者”和“难民”回国定居,在于他们中的大部分人当年曾是哈萨克斯坦公民,后来由于各种原因而被迫离境移居他国或原苏联其他地区。对这部分人,哈萨克斯坦为他们返回故里制定了从提供住房、社会保障到就业等各种优惠条件。因此,虽然哈萨克斯坦政府规定了每年入境移民的限额,但实际回国者大大超过限额。问题是,这部分哈萨克族人总共只有约80万人,而且其中已经有3 /4回到国内,剩余的数量十分有限。除这部分人之外,在外国居住的哈萨克族人还有约370万人,但他们近期大规模移居哈萨克斯坦的可能性不大。他们中的大部分人散居于其他国家已经有漫长的历史,已经融入所在国的社会和文化生活之中,是所在国民族大家庭中的一个重要组成部分。他们中的大部分人不会将哈萨克斯坦作为自己的“母国”,不会有去哈萨克斯坦定居或加入哈萨克斯坦国籍的计划或打算。因此,境外哈萨克族人回国定居的趋势将减缓,人数将逐渐减少。其次,哈萨克斯坦境内的俄罗斯族居民继续呈减少的趋势。虽然俄罗斯族人的离境高峰已经过去,但居住在哈萨克斯坦的俄罗斯族人的状况并不稳定。一是社会地位下降。俄罗斯族人在哈萨克斯坦的政治地位和文化影响力愈趋下降,他们中的大部分人虽然属于哈萨克斯坦的中产阶层,拥有一定的经济地位,但在哈萨克斯坦政权中却没有相应的政治影响和政治力量的代表。另外,昔日在哈萨克斯坦占主导地位的俄罗斯文化开始让位于本土文化,虽然俄语还是哈萨克斯坦政府机关的官方用语,但使用范围日趋狭窄。二是人心不稳。2006年夏俄联邦总统颁布的《关于国外俄罗斯族人自愿移居俄联邦的促进措施令》虽然没有在哈萨克斯坦再度掀起俄罗斯族人的离境浪潮,但却对哈萨克斯坦境内俄罗斯族人的心理产生了影响,一旦在哈萨克斯坦发生不利于俄罗斯族人的事件,很可能再度引发他们大规模离境的浪潮。要想留住俄罗斯族人中的优秀人才,哈萨克斯坦政府需要为他们在竞争中获胜做出更多的制度安排。

  客观上,在近年哈萨克斯坦经济平均每年增长10%的情况下,哈萨克斯坦的进一步发展需要扩大人口规模,更需要引进大量的人才和劳动移民。哈萨克斯坦已经制定了新的“宏大”人口发展 计划,其目标是争取在2015年使人口总量达到2000万人。虽然哈萨克斯坦一直保持着较高的人口出生率,但人口大量外流和高死亡率制约了人口的增长,使其国内人均寿命在66岁的低水平上徘徊。哈萨克斯坦已经将发展科技和教育事业列入至2030年的社会经济发展长期战略和2003—2015年工业创新发展战略之中,但其培养和引进的人才数量明显落后于近期科技、经济发展的需要。哈萨克斯坦的人口增长目标依靠国内现有的人口自然增长水平( 2006年为10万人)无法实现,其经济发展的中长期任务依靠国内现有的科技水平和人才资源同样难以完成; 大量吸收中亚其他国家的劳动移民虽然在一定程度上能弥补劳动力不足的困难,却难以解决熟练技术人员缺乏的问题。因此,哈萨克斯坦的科技、经济发展在客观上要求其进一步开放移民领域,优化移民结构。

  这意味着,它不仅需要扩大吸收独联体范围内的劳动移民,减少国内人才资源的流失,而且需要扩大吸收独联体以外国家的移民; 不仅需要挖掘国内技术人力资源的潜力,而且需要发掘能够为自己所利用的“远邻”国家的人才资源潜力。

  哈萨克斯坦与中国在移民领域进行合作具有广阔的前景。首先,哈萨克斯坦同中国的睦邻友好关系愈益加强。在哈萨克斯坦的对外方针中,中国始终是哈萨克斯坦优先的“战略伙伴”。哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫曾向中国媒体表示: 哈萨克斯坦从立国之日起就已经找到了像中国这样的“可靠朋友” 2008年6月,纳扎尔巴耶夫在接见中国外交部长时再次表示,两国关系发展顺利,“合作中不存在任何矛盾” 显然,这种互信基础和战略伙伴关系对于中、哈在移民领域进行合作具有重要意义。其次,哈萨克斯坦的人力资源需求愈趋旺盛。在哈萨克斯坦经济高速发展的 现阶段,经济发展与人口增长缓慢、人力资源需求得不到满足等矛盾愈益突出。虽然哈萨克斯坦国内还存在着较高的失业率,但这是该国向市场经济过渡期间经济结构与劳动力结构及劳动力价值结构不相吻合、不相协调的反映,与经济危机条件下人力资源过剩有着本质区别。再次,对哈萨克斯坦而言,中国具有丰富的人力资源,而且不构成扩张威胁。中国经过三十年改革开放,形成了多层次、多结构的人力资源系统,不但有大量低成本的劳动力资源,而且有丰富的、多样化的知识人才。虽然中国自身对人力资源的需求日益增长,近期人力资源尤其是高素质人才的输出规模不会 很大,但仍有很大的潜力可以与哈萨克斯坦开展合作。最后,在中国加入世贸组织之后,中国愈益增强了与其他国家的交流、合作,其中也包括人力资源方面的交流与合作,显示了中国向世界开放和融入全球经济一体化以进一步发展自身经济的既定立场和方针。但这不是中国人口向世界大规模转移和输出,从某种意义上讲,中国只是在履行国际义务,执行世贸组织制定的制度和规则。同时,中国并未因本身已经有庞大的人口规模而阻止或限制其他国家的劳动移民入境,只是因为中国本身的人力资源具有竞争优势因而使外国低层次劳动移民难以在中国劳动力市场立足而已。同样 重要的是,哈萨克斯坦宪法规定,它坚持走市场经济道路,并致力于加入世贸组织。这就决定了哈萨克斯坦与中国在移民领域可以开展积极合作,并且合作的前景广阔。

  目前,哈萨克斯坦与中国在移民领域的合作处于良好的发展状态,不过,在哈萨克斯坦所有外国移民中,中国移民所占的比重并不大。例如,阿拉木图市移民警察局副局长阿特凯尔德•阿萨诺夫称, 2007年进入阿拉木图市的外国人共有25万人,其中的中国人为12499人,占总数的4. 9%。

  这些中国人除了因公务入境2490人、旅游入境874人外,有8570人是去哈萨克斯坦定居的哈萨克族移民,而其余数百人则是持有哈萨克斯坦劳动和社会保障部发放的多次往返签证的商人和劳动移民。另外,在2007年被阿拉木图市移民警察局遣送出境的2. 6万名非法移民中,有949名中国人。对此,阿萨诺夫认为,之所以存在大量非法移民,主要是哈萨克斯坦的移民政策有缺陷,政府应该放宽劳动移民的限额,延长他们在哈境内逗留的时间。而俄罗斯科学院国民经济预测研究所移民研究中心有影响的移民问题专家叶列娜•萨多夫斯卡娅关于2006年有10万中国人进入哈萨克斯坦,其中只有5000人持有合法证的说法,显然缺乏可靠依据。不过,她还做过一项关于哈萨克斯坦人对中国移民的态度的调查研究,其结论则较为客观。该调查表明,在接受调查的哈萨克斯坦公民中,对中国移民持极其肯定态度的占1% ,持肯定态度的占26% ,持否定态度的占18% ,“漠不关心”的占55%哈萨克斯坦与中国在移民领域的合作是双向的,也有许多哈萨克斯坦人散居在中国的一些大城市中,例如,他们在乌鲁木齐市从事个体商业活动,开办俄罗斯风味餐馆、旅行社等 他们将挣得的钱寄回国内,或者在移居地购置不动产。他们是中、哈两国在移民领域合作的受益者,也是中、哈两国移民合作顺利发展的见证人。随着中、哈两国在移民领域合作的发展,进入中国的哈萨克斯坦人的数量还会逐渐增加。

  总之,哈萨克斯坦与中国在移民领域的合作是中、哈双边关系的重要组成部分,这项合作不但促进了两国的人文交流,而且给双方带来了实际经济利益。虽然中、哈两国在移民领域的合作将会根据各方利益进行协调和修正,但合作的基础已经建立,在这个基础上,合作的规模趋于扩大和深化。重要的是,虽然在哈萨克斯坦对中、哈两国在移民领域的合作也存在不同的声音,但有相当多的人持积极、乐观的态度。这既是哈萨克斯坦与中国在移民领域合作的动力之一,也是哈萨克斯坦广大民众对与其他国家在移民领域合作持积极态度的主观意愿的反映。

  

  

(编辑:孙燕
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